Ginevra è ancora la capitale della pace?

“Ginevra, capitale della pace”. Tra le giornaliste e i giornalisti accreditati al Palazzo delle Nazioni, il motto è ben noto. Ma è ancora attuale? “Ormai è da qualche anno che qui non si svolgono negoziati”, afferma un collega che vi lavora da tempo.

Fino al 2022, la stampa internazionale si recava spesso nella sede europea delle Nazioni Unite per seguire gli sviluppi dei negoziati sulla Siria. Dal 2015, diversi round di discussioni sullo Yemen suscitavano regolarmente un grande interesse mediatico. Nel 2020, un cessate in fuoco in Libia è stato firmato a Ginevra.

Oggi, però, la maggior parte dei processi di pace nella città sul Lemano sembra essere giunta a un punto morto. La colpa è di una diplomazia multilaterale infruttuosa, ma anche degli sforzi della Russia per boicottare Ginevra.

Mosca, che non considera più la Svizzera come un Paese neutrale dall’inizio della guerra in Ucraina, aveva ottenuto nel 2022 la sospensione dei negoziati sulla Siria, sua stretta alleata. In aprile, il Cremlino ha minacciato di spostare in un altro Paese le discussioni sulla Georgia, che si svolgono abitualmente in seno all’ONU.

La città è stata colpita in pieno dai cambiamenti geopolitici, tra cui la ricalibratura dell’ordine internazionale da ovest verso est e da nord verso sud. Altri Paesi e altre capitali vogliono avere più peso sullo scacchiere mondiale.

L’epoca dei grandi incontri che hanno alimentato la reputazione di Ginevra sembra finita. Il summit del 2021 tra il presidente statunitense Joe Biden e il presidente russo Vladimir Putin non assomigliava minimamente all’incontro storico del 1985, in piena Guerra fredda, tra il leader americano Ronald Reagan e il dirigente sovietico Mikahil Gorbaciov. “Un non evento”, l’ha definito una fonte ben informata che preferisce rimanere anonima.

Un sistema rimesso in discussione

Le organizzazioni della Ginevra internazionale, dove si trovano anche i quartier generali dell’Organizzazione mondiale del commercio (OMC) e della Croce Rossa internazionale, si reggono ampiamente sull’ordine mondiale sviluppatosi dopo la Seconda guerra mondiale. Dominato dagli Stati Uniti, è oggi contestato dalla Cina e dalla Russia, ma anche da diversi Paesi africani e dell’America latina.

“Se questo ordine mondiale perde il suo dominio, è chiaro che la Svizzera e Ginevra perdono a loro volta di importanza”, afferma Daniel Warner, ex vicedirettore dell’Istituto di alti studi internazionali e dello sviluppo (IHEID) di Ginevra. “I blocchi del Consiglio di sicurezza intaccano l’immagine dell’ONU come negoziatore di pace, il che ha un impatto sulla Ginevra internazionale”.  

Incaricato del mantenimento della pace nel mondo, il Consiglio di sicurezza che si riunisce a New York è paralizzato sulla maggior parte dei conflitti a causa del diritto di veto dei cinque membri permanenti (Cina, Stati Uniti, Russia, Francia e Regno Unito) e delle rivalità tra grandi potenze.

Concorrenza internazionale

“Una volta, quando ci si voleva riunire per negoziare la pace, si pensava subito a Ginevra. Non sembra essere più il caso”, si rammarica Georges Martin, ex diplomatico svizzero ed ex numero tre del Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE). “C’è una dinamica negativa. E mentre Ginevra perde di influenza, altri Paesi sono ben contenti di prendere il suo posto”.

L’accordo sulle esportazioni di cereali ucraini sul Mar Nero, ad esempio, è stato firmato a Istanbul, sotto l’egida e la mediazione turche. Il Qatar, dal canto suo, ha ospitato recentemente i negoziati per un possibile cessate il fuoco a Gaza.

Anche se la vicinanza geografica o politica può spiegare l’entrata sulla scena diplomatica di questi attori, Martin ritiene che sia anche una conseguenza della politica estera del Governo elvetico che, secondo lui, nuoce alla reputazione di neutralità del Paese.

Neutralità in discussione

La neutralità svizzera è sempre stata uno dei principali punti di forza di Ginevra come luogo d’incontro tra Paesi belligeranti. Ma la Confederazione fatica ad affermarsi sulla scena internazionale da quando si è allineata alle sanzioni europee contro la Russia in risposta all’invasione dell’Ucraina.

Da due anni, il Cremlino continua a ripetere che non considera più la Svizzera un Paese neutrale. In marzo, il rappresentante russo presso le Nazioni Unite a Ginevra, Gennady Gatilov, ha affermato che Mosca non parteciperà alla conferenza sul piano di pace ucraino che la Confederazione sta organizzando in giugno all’hotel Bürgenstock, sul Lago dei Quattro Cantoni, non lontano da Lucerna.

Non è però la prima volta che la Confederazione adotta sanzioni esterne all’ONU per punire uno Stato che viola il diritto internazionale. La Svizzera aveva, ad esempio, sanzionato la Libia nel 2011.

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Decisioni che dividono

Dallo scoppio della guerra a Gaza il 7 ottobre, il Consiglio federale ha preso diverse decisioni che una parte della classe politica elvetica giudica contrarie alle tradizioni umanitarie e di neutralità del Paese.

In gennaio, il Governo ha temporaneamente sospeso il finanziamento all’Agenzia delle Nazioni Unite per il soccorso e l’occupazione dei profughi palestinesi in Medio Oriente (UNRWA) dopo che Tel Aviv aveva accusato alcune persone impiegate dall’organizzazione di aver partecipato agli attacchi di Hamas contro Israele.

Berna ha anche deciso in novembre di proibire Hamas in Svizzera, complicando l’organizzazione di ipotetici negoziati in territorio elvetico tra le parti in conflitto in Medio Oriente.

Alcune voci critiche, in particolare del mondo accademico, ritengono che la Svizzera, Paese depositario delle Convenzioni di Ginevra, abbia impiegato tropo tempo per denunciare con fermezza le violazioni israeliane del diritto bellico a Gaza.

“So che all’ONU a New York, ma anche altrove, ci si chiede: ma dov’è la Svizzera, cosa pensa, qual è la sua politica? Abbiamo perso di credibilità, trasparenza e prevedibilità”, insiste Martin. “La percezione della Confederazione come un Paese fautore di pace è calata e questo ha per forza delle ripercussioni su Ginevra”.

Mancanza di leadership

Gli accesi dibattiti in Parlamento sulla possibilità di riesportare armi svizzere in Ucraina, sull’utilizzo dei fondi russi congelati in Svizzera o sulla ripresa dei finanziamenti dell’UNRWA sarebbero, secondo l’ex diplomatico, il risultato di una carenza di leadership e di chiarezza del ministro degli esteri Ignazio Cassis, in carica dal 2017, nello spiegare ai e alle parlamentari le posizioni elvetiche.

Una critica che il consigliere nazionale del Partito liberale radicale (PLR, destra) e presidente della Commissione di politica estera, Laurent Wehrli, respinge. “Non ho la sensazione che i miei colleghi non sappiano quale sia la posizione del Governo”, afferma. Secondo Wehrli, si osserva invece una “polarizzazione”, con una parte della destra e della sinistra che dirottano le tematiche di politica estera per interessi di politica interna.

Wehrli aggiunge che la Ginevra internazionale ha invece “vinto” in questi ultimi anni con le decisioni del Parlamento di finanziare il rinnovo di alcune sedi delle organizzazioni o con lo sviluppo della governance digitale. “Sono esempi concreti che dimostrano che il consigliere federale Cassis e il Governo sono riusciti a spiegare al Parlamento l’importanza della Ginevra internazionale”, sottolinea Wehrli.

Carlo Sommaruga, consigliere agli Stati ginevrino per il Partito socialista (PS) e vicepresidente della Commissione di politica estera, si mostra invece critico nei confronti della politica del ministro ticinese che, ad esempio, ha abbandonato l’Iniziativa di Ginevra sul Medio Oriente. Tuttavia, Sommaruga afferma di non essere preoccupato per le conseguenze della politica del DFAE sulla posizione della Ginevra internazionale in modo generale.

“Ginevra è sempre un luogo di accoglienza. La sua configurazione permette ancora a una moltitudine di attori di recarvisi”, spiega. “La Ginevra internazionale va considerata come una piattaforma che la Svizzera mette a disposizione per delle conferenze in quanto Stato ospitante, in cui non è per forza attore, e va distinta dal ruolo di mediazione svolto dalla Confederazione”. Ruolo che il parlamentare esclude oggi nell’ambito delle guerre in Ucraina e a Gaza.

Pensare la pace diversamente

Anche se l’ONU politico soffre, le sue agenzie tecniche stanno “relativamente bene”, sostiene l’ex direttore delle Nazioni Unite a Ginevra, Michael Møller

Una quarantina di esse, tra cui l’Organizzazione mondiale della sanità (OMS), l’Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) o l’Unione internazionale delle telecomunicazioni (ITU) hanno sede a Ginevra. I loro rispettivi ruoli: la promozione della salute, delle condizioni di lavoro e dell’accesso al web. Secondo Møller, le attività di queste organizzazioni sono oggi più importanti che mai.

“Fare la pace, non vuol dire solo sedersi e interrompere un’azione di guerra. Per semplificare, si tratta di mettere in atto tutti gli obiettivi di sviluppo sostenibile”, dice, riferendosi ai 17 obiettivi che la comunità internazionale si è fissata per, ad esempio, sconfiggere la povertà o lottare contro il cambiamento climatico.

“Bisogna allontanarsi dal modo tradizionale di pensare la pace per affrontare l’argomento in modo più ampio”. Møller crede che non ci possa essere pace finché le diseguaglianze sussisteranno, che si parli di accesso alle cure, di educazione, di lavoro o di un ambiente sano. Si tratta di settori in cui la Ginevra internazionale è attiva.

 Negoziati lontani dai riflettori

“La maggior parte dei negoziati si svolgono nell’ombra”, afferma ancora Møller, precisando che i Paesi in conflitto continuano a incontrarsi a Ginevra “molto discretamente, senza che nessuno lo sappia”.

Un dialogo confidenziale che si svolge all’ONU, ma anche in seno a organizzazioni di mediazione private, come l’HD Centre (Centro per il dialogo umanitario) o il GCSP (Centro di Ginevra per la politica di sicurezza). Queste strutture permettono l’organizzazione di incontri tra attori che desiderano parlarsi al di fuori dei canali ufficiali, un dialogo particolarmente utile quando la diplomazia formale non è più un’opzione.

“I diplomatici ‘privati’ hanno colmato un certo vuoto”, conferma David Harland, direttore dell’HD Centre ed ex diplomatico neozelandese.

È in questo modo che è nato a Ginevra, presso l’HD Centre, uno dei rari successi della diplomazia in Ucraina, l’accordo sull’esportazione dei cereali ucraini attraverso il Mar Nero, finalizzato nel 2022 sotto l’egida dell’ONU e della Turchia, poi abbandonato da Mosca la scorsa estate. Da parte sua, il GCSP ha permesso di tenere aperti dei canali di comunicazione organizzando incontri discreti a Ginevra tra rappresentanti russi e ucraini.  

Traduzione dal francese di Zeno Zoccatelli. Revisione di Sara Ibrahim