Il Ticino estende l’immunità parlamentare a livello comunale
Il Gran Consiglio ticinese ha esteso l’immunità parlamentare anche ai consiglieri comunali. Sulla costituzionalità della decisione pende però più di un dubbio.
In Svizzera i e le parlamentari delle Camere federali godono dell’immunità Collegamento esternocontro le azioni giudiziarie: questo vale, senza eccezioni, per gli interventi pronunciati in seno alle due Camere. Così facendo, si intende assicurare la possibilità di discutere democraticamente senza timori.
La stessa immunità vale per i sette membri del Governo e per il cancelliere federale
Art. 162 ImmunitàCollegamento esterno
1 I membri dell’Assemblea federale e del Consiglio federale nonché il cancelliere della Confederazione non incorrono giuridicamente in alcuna responsabilità per quanto da loro espresso nelle Camere e negli organi parlamentari.
Questa immunità parlamentare è stata in seguito estesa agli esecutivi e parlamenti cantonali. Ora c’è chi in Ticino ha pensato che il principio potesse essere ampliato anche alle consigliere e ai consiglieri comunali per tutelare chi si impegna per la cosa pubblica anche a livello locale.
Sul tema di fondo in Ticino sono tutti d’accordo. Divergono invece le posizioni sulla competenza per legiferare su questo principio. Una parte del Parlamento ticinese (la minoranza) ha fatto presente che la competenza per legiferare in materia non spetta ai Cantoni ma alla Confederazione.
Questa posizione è sorretta anche dal fatto che nel 2015, l’allora consigliere nazionale ticinese Marco Romano aveva inoltrato una mozione Collegamento esternoche chiedeva un’immunità proprio per le persone elette nei consigli comunali. Mozione bocciata dal Consiglio nazionale. Nello specifico, Romano chiedeva di escludere o limitare la responsabilità penale delle e dei membri delle autorità legislative per espressioni usate nell’ambito dell’attività dei consigli comunali.
Secondo quanto sosteneva l’ex consigliere nazionale ticinese la legislazione federale dovrebbe permettere ai Cantoni, se ritenuto necessario e opportuno, di prevedere un quadro legislativo affinché contro una consigliera o un consigliere comunale non possa essere promosso alcun procedimento penale per le espressioni usate durante le deliberazioni del Consiglio comunale, delle sue commissioni, nei rapporti commissionali e nelle richieste di interpellanza, interrogazione o mozione.
No del Governo federale e del parlamento
Nel febbraio 2016 il Consiglio federale, invitando il plenum a rigettare la mozione, rispose a Romano che “il diritto federale è cauto nel concedere eccezioni al perseguimento penale poiché, per principio, il diritto penale deve essere applicato nel medesimo modo a tutti”.
“Per principio il diritto penale deve essere applicato nel medesimo modo a tutti”
Consiglio federale
Nel 2007, ricorda il Governo federale, nel quadro dell’introduzione del Codice di procedura penale svizzero, venne concessa l’immunità assoluta per espressioni usate dai parlamentari cantonali ed è stata estesa anche ai membri dei Governi cantonali e delle autorità giudiziarie. Il Consiglio federale per ora non intende allargare il privilegio dell’immunità a livello comunale.
La mozione Romano è poi giunta in Parlamento nel giugno 2017 dove, come anticipato, è stata bocciata dal Consiglio nazionale con 66 voti favorevoli, 111 contrari e 12 astenuti. Prima del voto, l’allora ministra di giustizia e polizia Simonetta Sommaruga, condivise però “la preoccupazione del firmatario, secondo cui i membri dei parlamenti comunali non dovrebbero essere perseguiti per le dichiarazioni rilasciate in seno agli organi comunali”.
D’altra parte, perché i e le parlamentari comunali dovrebbero essere trattati diversamente dai membri dell’Assemblea federale o dei Parlamenti cantonali, che godono dell’immunità parlamentare in base alla Costituzione federale o al diritto cantonale? Una domanda legittima.
“Se si guarda più da vicino – rispose Sommaruga – la questione diventa un po’ più complicata. L’immunità è un privilegio per l’azione penale, cioè annulla il principio secondo cui i reati contro il Codice penale devono essere perseguiti. Il diritto penale si applica a tutti allo stesso modo. Le esclusioni dall’azione penale, come quelle di cui godete voi [parlamentari federali, ndr.] o il Consiglio federale a determinate condizioni, devono rimanere un’eccezione”.
“Le esclusioni dall’azione penale, come quelle di cui godono i parlamentari federali e il Consiglio federale a determinate condizioni, devono rimanere un’eccezione”
Simonetta Sommaruga, già consigliera federale
L’immunità deve insomma essere vista come un privilegio raro. E la deroga al principio della parità di trattamento deve perciò restare l’eccezione delle eccezioni.
Il Ticino ci prova comunque
Nonostante la chiara bocciatura della mozione Romano, il 16 settembre 2019 il deputato leghista Tiziano Galeazzi ha comunque presentato una mozione con la proposta di modifica della legge organica comunale che chiede per l’appunto l’introduzione di un’immunità parlamentare analoga a quella cantonale (art. 51 LGC del 24 febbraio 2015) anche per coloro che operano in un Legislativo comunale, che sia assemblea o Consiglio comunale.
Art. 51 Immunità parlamentareCollegamento esterno
Contro un deputato non può essere promosso alcun procedimento penale per le espressioni presumibilmente diffamatorie da lui usate durante le deliberazioni del Gran Consiglio, delle sue Commissioni, nei rapporti commissionali e negli atti parlamentari, se non con l’autorizzazione del Gran Consiglio.
Anche per Galeazzi l’obiettivo della mozione è quello di “evitare il ridimensionamento dell’esercizio democratico da parte di una consigliera o un consigliere comunale per timore che, a causa dei suoi atti parlamentari o nell’esercizio delle proprie funzioni, si veda poi minacciato, denunciato o che subisca eventuali ritorsioni”.
Galeazzi, come si legge nel rapporto di maggioranzaCollegamento esterno, si è ispirato a un fatto accaduto in seno al Consiglio comunale di Lugano. Un’interpellanza del 2015 di Sara e Fausto Beretta-Piccoli “Tutto a posto al Grotto Caprino?” chiedeva al Municipio se nel ritrovo pubblico venisse esercitata la prostituzione. Probabilmente proprio a seguito di tale atto seguì un controllo da parte delle autorità locali nell’esercizio. A causa di questo controllo, il gerente e i proprietari del grotto depositarono regolare denuncia presso il Ministero pubblico per i reati di diffamazione e per ottenere un risarcimento di 200’000 franchi per danni di immagine ed economici. I magistrati archiviarono il caso. Il problema della libertà di espressione delle e dei consiglieri comunali in seno al plenum però rimase.
Luce verde a un progetto che suscita perplessità
Il Gran Consiglio ticinese ha così affrontato il caso e alla fine ha deciso di estendere l’immunità parlamentare anche alle e ai consiglieri comunali (46 favorevoli, 35 contrari e 1 astenuto). Questo principio, tuttavia, sta sollevando più di un dubbio sulla sua effettiva costituzionalità.
Negativo è intanto il giudizio dell’avvocato Stefano Manetti, già giudice a latere del Tribunale d’appello, interpellato dai colleghi della RSI. L’immunità in questione, ritiene, “non è costituzionale, perché viola norme superiori ravvisabili nell’articolo 7 del Codice di procedura penale, che ha una sua storia e i suoi commenti”. In materia già “il messaggio stesso negava che fosse possibile istituire privilegi dell’immunità oltre i Parlamenti cantonali”. L’impressione di Manetti, in buona sostanza, “è che questa norma non possa essere trasferita a livello comunale”.
Art. 7 Obbligo di procedereCollegamento esterno
1 Nell’ambito delle loro competenze, le autorità penali sono tenute ad avviare e attuare un procedimento se vengono a conoscenza di reati o di indizi di reato.
2 I Cantoni possono:
a. escludere o limitare la responsabilità penale dei membri delle loro autorità legislative e giudiziarie e dei membri del loro Governo per espressioni usate nel Parlamento cantonale;
b. subordinare all’autorizzazione di un’autorità extragiudiziaria il procedimento penale per crimini o delitti che membri delle loro autorità amministrative e giudiziarie hanno commesso nell’esercizio delle proprie funzioni.
Anche le impressioni raccolte fra altri giuristi vanno in questa direzione. La norma citata da Manetti concede infatti la possibilità ai Cantoni di escludere da responsabilità penali soltanto le loro autorità legislative e giudiziarie più alte.
Di parere contrario l’avvocato luganese Paolo Bernasconi interpellato dalla Commissione Costituzione e leggi del Gran Consiglio. Riferendosi a una sentenza del Tribunale federale (TF 137 IV 269Collegamento esterno) che ha concesso l’eccezione a un funzionario comunale della città di Zurigo, Paolo Bernasconi ritiene che “per coerenza interna, è ammissibile che tale eccezione possa essere estesa per analogia anche ai membri del Consiglio Comunale. Anche dal punto di vista della parità di trattamento, questa analogia appare giustificata”.
Secondo il rapporto di minoranzaCollegamento esterno, contrario a concedere l’immunità, l’unica via giuridicamente sicura e praticabile per raggiungere l’obiettivo della mozione è attraverso una modifica del Codice di procedura penale (CPP) a livello federale. Questo approccio consentirebbe di creare la base legale a livello nazionale, evitando il rischio di illusioni di tutela giuridica e garantendo una protezione effettiva. Una posizione a suo tempo condivisa dal Consiglio federale.
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